الثلاثاء، نوفمبر 02، 2010

الحساب الإداري على محك مبدأي الشفافية والمساءلة


الحساب الإداري على محك مبدأي الشفافية والمساءلة
 

أحمد حضراني
أولا: الحساب الإداري: التعريف والأهمية

يعد الحساب الإداري من أهم المقررات الصادرة عن المجلس التداولي بالنظر لطبيعة هده الوثيقة المالية، التي تساءل  عمليات تنفيذ إيراد المداخيل وصرف النفقات، وكأن الأمر يتعلق بعملية تصفية للميزانية المحلية خلال سنة معينة بطبيعة الحال. ، وتحظى جلساته بمكانة خاصة تتجاوز تلك الدراسة الروتينية أو التقنية ، لما يسبق ويرافق اتخاذ هذا المقرر من طقوس خاصة ،وما يترتب عن ذلك من آثار.
-
فمن الناحية التنظيمية، فالحساب الإداري يتم إعداده بواسطة الآمر بالصرف-([1]) كما يحضر جلساته دون ترأسها، وهي الجلسة الوحيدة التي ينسحب فيها الرئيس أثناء التصويت.
-
ومن الناحية القانونية، فالحساب الإداري أداة لإبراء ذمة ا الآمر بالصرف أثناء التصويت الإيجابي. أما التصويت السلبي على الحساب الإداري فتعبير عن إدانة التدبير المالي ليس فقط للآمر بالصرف، بل حتى للمحاسب العمومي.
-
ومن حيث التدبير: فالحساب الإداري يساءل بشكل واضح التدبير المالي للجهاز التنفيذي ، ويعد محكا لمدى  ترجمة مبادئ الحكامة الجيدة وخاصة تلك المتعلقة بالشفافية والمساءلة.
-
ومن الناحية السياسية، فمناقشة الحساب الإداري تعد  مناسبة لتصريف النزاع بين الأغلبية المسيرة والأقلية المعارضة.
-
وعلى المستوى الرقابي، فالحساب الإداري يترجم البعد الرقابي بمختلف صوره. فالرقابة قد تكون إدارية تمارس بواسطة السلطات الوصية.أو قضائية. إذ أن محضر الحساب الإداري يعد أداة إثباتية أمام المحاكم العادية (كالبت في تزوير محضر الحساب الإداري، أو تضمن مداولاته لأقوال مجرمة تندرج في إطار السب والقذف..)، أو أمام المحاكم الإدارية (فحص شرعية القرار..)، أو أمام المحاكم المالية (مراقبة كيفية التدبير المالي).
-وقد تكون المراقبة شعبية خاصة من طرف وسائل الإعلام، إذ تشكل مداولات جلسات الحساب الإداري مادة إعلامية دسمة، نضاف إلى المراقبة الداخلية، الذاتية، التي يمارسها الأعضاء على الآمر بالصرف.
- ومن الناحية الأخلاقية، فقد تستغل جلسات الحساب الإداري كفرصة للتناور على المالية المحلية بابتزاز الأعضاء للرئيس ولمساومة هذا الأخير للمستشارين. ([2]).
والجدير بالتذكير أن الآمر بالصرف (منتخب أو معين) ([3]) هو الذي يضع الحساب الإداري ،ويعرضه على أنظار المجلس التداولي أثناء الجلسة العامة لتخضع للدراسة والتصويت (المادة 71 من قانون رقم 17.08 والمادة 107 من قانون رقم 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي) ([4]) و(المادة 63 من قانون رقم 79.00 الخاص بالتنظيم الإقليمي)[5] ) والمادة 7 من قانون رقم 47.96 المتعلق بالتنظيم الجهوي) ([6])، بعدما يكون الحساب الإداري قد خضع للدراسة بواسطة اللجنة الدائمة المختصة .
لكن اللافت للانتباه هو المقتضيات الجديدة التي تضمنها القانون رقم 17.08 المعدل والمتمم للقانون رقم 78.00. فما هي طبيعة هذه المستجدات؟ وما علاقتها بالنصوص المماثلة المؤطرة للشأن العام المحلي في الشق المالي؟ وما مدى اعتمادها لمبادئ الحكامة الجيدة؟

ثانيا: الحساب الإداري ومبدأ الشفافية

تجدر الإشارة في البداية إلى أن محاولة مقاربة مبدأ الشفافية ستتم من خلال التطرق إلى المستجدات التي حبلت بها مقتضيات المادة 71 من القانون رقم 17.08 ومقاربتها مع المقتضيات المماثلة لقانون رقم 78.00، أو النصوص الأخرى المؤطرة للشأن العام المحلي.

  
1
-إخضاع الحساب الإداري لمبدأ الاقتراع العلني
   فالمادة الواحدة والسبعون (71) المذكورة أ علاه نصت على صلاحية المجلس الجماعي في الدراسة والتصويت على الحساب الإداري بالاقتراع العلني، وفي حالة التصويت بالرفض تطبق أحكام المادتين 143و144 من مدونة المحاكم المالية (القانون رقم62.09). وبذلك تكون المادة 71 من قانون رقم 17.08 قد قطعت مع مقتضيات المادة 64 من قانون 78.00 التي  كانت تتيح  للمجلس الجماعي إمكانية اللجوء إلى الاقتراع السري-كقاعدة استثنائية- إذا طلب الثلث ذلك([7]).لكن حينما يتعلق الأمر بالتصويت على الحساب الإداري، فليس هناك أي إمكانية غير التصويت العلني، وكقاعدة ذهبية في هذا المجال.
ومعلوم أن للتصويت العلني عدة فضائل، فهو تعبير عن الشجاعة وعدم تذبذب المواقف، ويعلم الناخبين تحمل مسؤولياتهم بكل وضوح  وشفافية... هذا من جهة ومن جهة أخرى، فالمشرع  جنب المجلس الجماعي إمكانية اللجوء  إلى الاقتراع السري. إذ من الناحية العملية وعلى مستوى البلديات الكبرى ذات العدد الكبير من المستشارين يصعب اللجوء إلى الاقتراع السري ،لما يستهلكه من وقت، وما يتطلبه من وسائل لوجيستيكية ( معزل ، أوراق التصويت... ) قد تضاعف من إجهاد المنتخبين، خاصة بعد الدراسة والمناقشة التي قد تكون أحيانا طويلة وشاقة. وإذ يحمد للمشرع هذا المستجد العملي([8]) فإن المادة 71 لم تخل من تنقيح التناقض وتجاوز الغموض.
2- تطابق مواد الميثاق الجماعي ومدونة المحاكم المالية: طبيعة القرار
فحسنا فعل المشرع حينما اكتفى بالإشارة إلى إحالة الحساب الإداري المتنازع حوله على المجلس الجهوي للحسابات إعمالا بالمادتين 143 و144 من مدونة المحاكم المالية، متجاوزا بذلك التناقض الذي كان قائما -بخصوص طبيعة القرار المتخذ  بواسطة المجلس الجهوي للحسابات- بين مقتضيات المدونة وأحكام المادة 71 من قانون  رقم 78.00  ، فهذه-المادة- الأخيرة كانت تخول للمجلس الجهوي للحسابات صلاحية : « البت »  في الحساب الإداري  للجماعة الحضرية والقروية-موضوع النزاع ([9]) ،خلافا لمقتضيات المادة 107 من نفس القانون التي تبيح للمجلس الجهوي للحسابات صلاحية: «إبداء الرأي» عند  تمسك  مجلس المقاطعة  بالتصويت السلبي على الحساب الإداري بعد القراءة الثانية. ([10]) ،وهو ما ينسجم مع مقتضيات المادة 143 من مدونة المحاكم المالية السالفة الذكر، التي تنيط بالمجلس الجهوي للحسابات مهمة «إبداء الرأي» حول شروط تنفيذ الميزانية([11]) ، وهو ما تؤكده صيغة المادة الموالية (144)  بشكل صريح: «بناء على الآراء التي يبديها المجلس الجهوي للحسابات ».، وهو ما ينطبق كذلك على المنازعة التي تطال الحساب الإداري للجهة حسب ما  يستشف من أحكام المادة47 من القانون رقم 96-47  التي تحيل على التشريع المطبق على  المجلس الجهوى للحسابات  .  وإذا كان هناك فرق بين اتخاذ القرار (البت) وإبداء الرأي، فالجدير بالملاحظة  هو اعتماد نصوص متطابقة ومتجانسة للمواد المؤطرة لرقابة تدبير الشأن العام المحلي في جانبه المالي للجماعات الحضرية والقروية والجهات،  والتي تكون حساباتها الإدارية المتنازع حولها موضوعا لآراء المجالس الجهوية للحسابات ، ودون تلك التي تهم العمالات والأقاليم التي تظل غير متطابقة معها ([12])،كما سبق توضيح ذلك . وهذه مسألة لا تخدم -بشكل كلي- الوضوح والتبسيط.، وبالتالي الشفافية ، هذه المبادئ التي تمت مراعاتها  فيما يخص الجانب المسطري في تفعيل هذه الرقابة، وخاصة على مستوى الأجهزة المحركة لهاته الإجرائية. فقد كانت مقتضيات المادة 71 من القانون رقم 78.00 تنص على إحالة الحساب الإداري، الذي تمسك المجلس الجماعي برفضه بعد القراءة الجديدة على أنظار المجلس الجهوي للحسابات بواسطة السلطة الوصية (وزير الداخلية، الوالي أو العامل)، لكن الصيغة الجديدة من القانون الجماعي الجديد- رقم 17.08- تخلت عن هذا المقتضى ـ التحديد، وأحالت على مادتي مدونة المحاكم المالية، والتي توسع من دائرة الأجهزة المبادرة لتحريك مسطرة الإحالة. إذ لم  يبق الأمر مقتصرا على السلطة الوصية التي تتخذ القرار بصورة تلقائية ومنفردة، بل يشاركها في اتخاذ هذه المبادرة كلا من الرئيس الجماعي أو الطرف الرافض (الأعضاء) للحساب الإداري كما تقضي بذلك المادة 143( نص المادة في الهامش 11 أسفله)  التي تجيز الإحالة بصرف النظر عن القراءة الجديدة كما كان يشترط ذلك قانون رقم 78.00، وبذلك تحقق على هذا المستوى التناغم والتطابق بين النصوص المذكورة.

3-مسألة تعليل الحساب الإداري

تخلت أحكام المادة 71 من قانون رقم  17.08 الناسخة لنفس المادة-المماثلة- من قانون رقم 78.00 (المشار إليها سابقا) على ذلك المقتضى الذي كان يقضي  بصريح العبارة بضرورة تعليل المجلس الجماعي لمقرره الرافض للحساب الإداري، والإشارة إلى تبريرات الرفض في محضر المداولات ([13]) .واذ تم الاكتفاء بالإحالة على المادة 143 من مدونة المحاكم المالية التي تنص على ما يلي: «... وبناء على الحساب الإداري المرفوض والمداولات المتعلقة بهذا الرفض والمستندات المثبتة المقدمة من طرف المحاسب العمومي المعني بالأمر ... » فيلاحظ أنه تم الإبقاء على التعليل –ولو بشكل ضمني-المستشف  من خلال استئناس المجلس الجهوي للحسابات بمحضر مداولات المجلس  الجماعي الرافضة للحساب الإداري ([14])، وهذه مسالة كان من اللازم الحسم فيها بوضوح بالنظر لطبيعة المقرر الجماعي المتعلق بالحساب الإداري ،وخدمة لمبدأ الشفافية ولتجانس النصوص، خاصة  وأن مسالة التعليل ظلت قائمة -وبالنص الصريح - عند رفض الحسابات الإدارية للوحدات الترابية الأخرى،فقد قضت المادة 63  من قانون التنظيم الإقليمي على ما ياي«... ويجب على المجلس أن يعلل المقرر الصادر برفض الموافقة على الحساب الإداري ، ويترتب على عدم التعليل بطلان المقرر ... ويشار صراحة في محضر المداولات إلى أسباب الرفض. إذا تمسك المجلس برفضه بعد طلب دراسة جديدة ... ». وهو ما ظل مكرسا بمقتضى المادة47 من القانون رقم 47.96 المتعلق بالتنظيم الجهوي: « يجب على المجلس... أن يعلل القرار الصادر برفض الموافقة على الحساب الإداري ، ويترتب على عدم التعليل بطلان المقرر»([15]) .
 أكيد أن التعليل([16]) يخدم الشفافية والوضوح،، و يعكس جدية التداول سعيا من المشرع في إضفاء نوع من التخليق على التدبير، وخاصة تلك الآراء التي تكشف عن عيوب التسيير الناجمة عن الخروقات والتجاوزات التي يفاقم من حدتها عدم تبرير الصرف أو ترشيد النفقات أو التقاعس في تحصيل الموارد، وحتى تسهل عملية المراقبة في مختلف صورها.

 
 ثالثا: الحساب الإداري ومبدأ المساءلة


تعد المساءلة من مبادئ الحكامة الجيدة، وتعني إخضاع أعمال وسلوك المسؤول عن التدبير العام بكل شفافية إلى المساءلة والتقييم. ويتطلب ذلك الاستعداد التام لتقديم التوضيحات اللازمة والانفتاح على الانتقادات والشعور بالمسؤولية ، وبالتالي عدم الإفلات من العقاب. فتدبير الشأن العام، وخاصة في الشق الجماعي، هو الأولى بالخضوع للمساءلة. فالجماعة ليست شيكا على بياض، ومن أراد أن يسير فليساءل لأجل انتهاج تدبير سليم.
و يشكل الحساب الإداري نموذجا للمساءلة.

1-اللجان ودراسة الحساب الإداري:

ترمز دراسة الحساب الإداري من طرف اللجان الدائمة المختصة إلى تحقيق عدة غايات. فإذا كانت اللجان تقوم بالأعمال التحضيرية للمقررات الممكن اتخاذها أثناء دورات المجلس داخل أجل زمني معين وبانضمام أشخاص من ذوي التخصص إلى حد ما، فهذا من شأنه أن يفضي إلى الدراسة المتأنية، وإلى التفكير العميق في القرار المراد اتخاذه. كما أن الدراسة التي تهم الحساب الإداري ومن طرف اللجنة المختصة يمكن أن تخدم على السواء مبدأ الشفافية وكذا المساءلة في الآن ذاته. فالمادة 53 من قانون تنظيم مالية الجماعات المحلية ومجموعاتها تنص على وضع الحساب الإداري من طرف الآمر بالصرف وعرضه على اللجنة الدائمة المختصة قصد الدرس في أجل 10 أيام قبل عرضه على المجلس.
 فاللجنة يمنح لها إذن الوقت الكافي من أجل الدراسة، وعلى الرئيس تزويدها بكل الوثائق الضرورية والمعلومات لمزاولة مهامها تبعا لأحكام المادة 14 من قانون رقم 17.08، ([17]) ،وإذا كان بإمكان كل اللجان الحصول على المعلومات والمستندات متى طلبتها، فالمثير للانتباه أن المشرع قد  حرص على إرفاق الوثائق اللازمة لدراسة وثيقة الميزانية : « ... تعرض الميزانية المرفقة بالوثائق الضرورية على اللجنة المختصة في أجل 10 أيام على الأقل قبل تاريخ افتتاح الدورة المتعلقة بالمصادقة على الميزانية من طرف المجلس([18]). وهذا التخصيص الذي يهم دراسة الميزانية- وثيقة توقعية-  مرفقة بأسانيد ووثائق توزع على الأعضاء،خدمة للشفافية ومن أجل التحكم في التوقعات المالية، هو امتياز وارد على سبيل الحصر، ولما لا التنصيص على ذلك حتى بالنسبة لدراسة الحساب الإداري –وثيقة تصفية-التي تبقى رهينة بتطبيق النص العام (المادة 14) وليس الخاص (المادة 53 من قانون08-45 وعلى غرار دراسة الميزانية (المادة 16).
2
-المنازعة في الحساب الإداري بعد القراءة الثانية

قد تفضي دراسة الحساب الإداري بواسطة المجلس التداولي إلى اتخاذ موقف سلبي منه، وفي هذه الحالة قد ترتئي السلطة الوصية دعوة المجلس بطلب معلل لإجراء قراءة جديدة تبعا لأحكام المادة 71 من قانون رقم 78.00([19] ) أو المادة 63 من القانون رقم00-79 ([20]) أو المادة 42 من قانون رقم 47.96) ([21]) لكن ما المقصود «بالقراءة الجديدة»، هل هي القراءة الثانية (رقم 2) التي تدعو إليها السلطة الوصية، أو المجلس الجماعي بالنسبة للحساب الإداري الخاص بالمقاطعة (المادة 107 من قانون 78.00) ([22] ). ففي هذه الحالة، حدد المشرع القراءة الجديدة في القراءة الثانية خلافا للمقتضيات المستشهد بها أعلاه، والتي تهم المجالس الجماعية والإقليمية والجهوية، وعدم الحصر هذا يترك للسلطة التقديرية للجهاز الوصائي للدعوة إلى دراسة جديدة ثانية أو ثالثة. وإذ تكرس تعداد الدراسات تراكم ثقافة المساءلة والمحاسبة، فإن الأساسي في العملية هو تحديد وضبط عدد القراءات وانسجام المقتضيات داخل النص الواحد (المادتين 71 و107 من قانون 78.00) لتخدم مبدأ الشفافية والوضوح وعدد المسؤوليات وتؤطر المهام، وفي ذلك إحكام للحكامة الجيدة. لكن هذه الأخيرة لن تستقيم إلا باعتماد نصوص تشريعية واضحة المعنى وسليمة المبنى، دون غموض أو تناقض، خاصة إذا كانت هذه النصوص تهم الجانب المالي،

























   1-  المادة 53 من القانون رقم  45.08 المتعلق بالتنظيم المالي للجماعات المحليةومجموعاتهاالصادر بتنفيده الظهير الشريف رقم 02-09-1 في 18 فبراير 2009 ج ر ع 5711 في 23-02-2009 ص 545.
     2 -  دفع رفض مشتشاري الجماعة القروية ثلاثاء بوكدرة للحساب الاداري ، بالرئيس إلى رفع دعوى ضدهم أمام المحكمة الإدارية بمراكش،لإقالتهم تحث ذريعة معاكسةم للتدابير اللازمة لضمان تنمية الجماعة، اقتصاديا واجتماعيا وثقافيا يهدا التصويت السلبي. وقد دفعت المحكمة بعدم الاختصاص:جريدة الصباح عدد 2116 في 30 يناير 2007 ص 6.
 3- -حددت المادة الثانية من القانون رقم 08-45 المذكور أعلاه لائحة الامرين بصرف ميزانيات الجماعات المحلية ومجموعاتها، وهم اما منتخبون او تابعون لاسلاك السلطة المحلية.
4- ظهير شريف رقم 1.02.297 الصادر في 3 أكتوبر 2002 لتنفيذ القانون   رقم  00-78 المتعلق بالميثاق الجماعي ج ر عدد  5058 في21 نوفمبر 2002 ص 3468. المغيَّر و المتمم بالقانون رقم17.08 الصادر بتنفيده الظهير الشريف رقم 153-08-1 في 18 فبراير 2009 ج ر ع 5711 في 23-02-2009 ص 536 .
5- الصادر بتنفيذه  الظهير الشريف رقم 1.02.269 الصادر في 3 أكتوبر 2002 ج ر عدد 5058 في21 نوفمبر 2002 ص3490

 6 -  الصادر بنفيذه  الظهير الشريف رقم84-97-1 في 2 ابريل 1997 ج ر ع 4470 في3 ابريل1997 ص 556.

-7 نصت المادة 64  على ما يلي  : ....يتم التصويت بالاقتراع العلني وبصفة استثنائية بالاقتراع السري إذا طلب ذلك ثلث الأعضاء الحاضرين، أو إذا كان الأمر يتعلق بتعيين لأجل تمثيل الجماعة.وفي هذه الحالة يباشر التعيين بالاقتراع السري وبالأغلبية النسبية. بنص في المحضر على أسماء المصوتين.عندما يكون التصويت علنيا يرجح، في حالة تعادل الأصوات، الجانب الذي يكون فيه الرئيس، ويدرج في المحضر بيان التصويت الخاص بكل مصوت..وظلت إمكانية لجوء مجلس العمالة أو الإقليم إلى التصويت السري واردة حتى حينما يتعلق الأمر بالحساب الإداري( المادة 55 من قانون رقم 00-79 )، أو تلك التي تهم المجلس الجهوي المادة 29 من قانون رقم96 -47.

  8- أما على مستوى التنظيمين الإقليمي أو الجهوي فالأمر يحتاج إلى ملائمة النصوص المؤطرة لها مع مستجدات التنظيم الجماعي.

 [9] - نصت المادة 71 على ما بلي: ...أحال وزير الداخلية أو الوالي أو العامل حسب الحالة الحساب الإداري المتنازع فيه على المجلس الجهوي للحسابات، الذي يبت في المسألة داخل أجل شهرين من تاريخ إحالة الأمر إليه.ووظيفة البت هاته هي التي ظلت مكرسة مع مقتضيات المادة63 من قانون 00-79 المتعلق بالتنظيم الإقليمي.
10- تنص المادة  107، . «... وفي حالة رفض الحساب الإداري، يعرض على دراسة المجلس الجماعي الذي يمكنه بعد طلب إجراء قراءة ثانية أسفرت عن تمسك مجلس المقاطعة برفضه، البت في المصادقة على الحساب الإداري للمقاطعة أو مطالبة السلطة المختصة بعرضه على المجلس الجهوي للحسابات لإبداء الرأي فيه...

[11]- قضت المادة 143 من مدونة المحاكم المالية على ما يلي : . « إذا لم يصادق على الحساب الإداري لجماعة محلية أو هيئة من طرف المجلس التداولي المختص، وبصرف النظر عن المقتضيات المتعلقة بطلبات جديدة، عرض وزير الداخلية أو الوالي أو العامل الحساب الإداري غير المصادق عليه على المجلس الجهوي للحسابات بصفة تلقائية أو بناء على الآمر بالصرف المعني أو من الطرف الرافض للحساب الإداري...المجلس الجهوي يبدي رأيه حول شروط تنفيذ ميزانية الجماعة أو الهيئة المعنية داخل اجل أقصاه شهرين يبتدئ من تاريخ عرض الآمر عليه.

 12- ، فقد أبقى المشرع  على صلاحية البت  بواسطة المجلس الجهوي للحسابات : «... أحال وزير الداخلية  الحساب الإداري المتنازع فيه على المجلس الجهوي للحسابات، الذي  يبت  في المسألة داخل أجل شهرين من تاريخ إحالة الأمر إليه- المادة 63
  13--« ويجب على المجلس تحت طائلة البطلان ...أن يعلل المقرر المتعلق برفض الحساب الإداري، ويشار صراحة في محضر المداولات إلى أسباب الرفض. إذا تمسك المجلس برفضه بعد طلب دراسة جديدة...»  
14الانتقادات الموجهة للتسيير والكاشفة عن عيوبه أو خروقاته المتضمنة في  محضر المداولة الخاصة بالحساب الاداري والمعززة بمستندات المحاسب العمومي قد تساعد القاضي المالي  لتقديرما ادا كانت تبريرات المنتخبين لرفض الحساب الاداري مبنية على اسباب موضوعية او لاسباب سياسوية او غير اخلاقية...
- لم تشر المادة 47 أعلاه  الى تعليلات الرفض في محضر المداولات لكون هدا النص سابق في الوجود على النصوص الاخرى المماثلة.[15]
- بل يهم التعليل كل طلبات السلطة الوصية التي تهم مراجعة مقررات المجالس التداولية، أو أعمال المصادقة السلبية[16]
     17-- و تنص المادة المدكورة أعلاه على ما يلي : « ...و يجب على رئيس المجلس تزويد اللجان، بطلب منها بالمعلومات و الوثائق الضرورية لمزاولة مهامها ».
-تحدد الوثائق المشار اليها اعلاه بقرار لوزير الداخلية. (المادة 16 من قانون تنظيم مالية الجماعات المحلية ومجموعاتها) .[18]
- و تنص المادة المدكورة أعلاه على ما يلي : «[19]
- و تنص المادة المدكورة أعلاه على ما يلي : «... ادا تمسك المجلس بعد دراسة جديدة... ».[20]
- و تنص المادة المدكورة أعلاه على ما يلي : « يمكن ان يطلب وزير الداخلية من المجلس الجهوي اجراء دراسة جديدة ... ».[21]
22- و تنص المادة المدكورة أعلاه على ما يلي : « ... وفي حالة رفض الحساب الاداري،يعرض على دراسة  المجلس الجماعي الدي يمكنه بعد طلب اجراء دراسة ثانية...  ».

‏ليست هناك تعليقات:

إرسال تعليق